Информация / Землепользование / О реализации принципа платности использования земли

Земельным законодательством установлен принцип платности использования земли. Согласно этому принципу любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Целью настоящей статьи является определить объем распространения и реализации принципа платности использования землей. Необходимость исследования этого вопроса заключается в применении данного принципа в широком смысле, который сводится к следующему: используешь земельный участок - плати. Такое толкование принципа платности со стороны, как правило, налоговых, и иных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также судов приводит к нарушению законодательства и необоснованному истребованию денежных средств у юридических и физических лиц, и как следствие, к нарушению гражданских прав.

Вместе с тем, данный принцип имеет свои пределы, которые закреплены в различных правых нормативных актах Российской Федерации.

Прежде всего, законодатель связывает реализацию данного принципа в зависимости от наличия условий, определяющих возможность истребования платы за землю, а именно подлежат выявлению субъекты правоотношений на земельный участок, объекты земельных правоотношений, виды прав на земельный участок и формы земельных платежей, а также наличие документов на земельный участок и другие условия. Эти условия предусмотрены в ст. 5 и 6, 65 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ), ст. 388, 389 Налогового кодекса РФ, ст. 1, 15, 21 Закона РФ "О плате за землю" (действуют до 1 января 2006 года), а также ФЗ "О землеустройстве", ФЗ "О государственном земельном кадастре". Эти условия и нормативные акты, как показывает практика, не очень-то интересуют государственные органы, истребующие земельную плату из-за наличия плановых показателей и иной мотивации вопреки законности.

Итак, законодательство устанавливает, что объектом земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ). Земля как природный объект порожден как правовая категория природоохранительным законодательством и находит свою реализацию в ФЗ "Об охране окружающей среды". Земельный участок как объект земельных отношений - это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. И еще одно определение земельного участка содержится в ст. 1 ФЗ "О государственном земельном кадастре": земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

В этом случае земельный участок, а в некоторых случаях и часть земельного участка являются объектами недвижимого имущества. Из чего можно сделать вывод, что принцип платности использования земли должен применяться только к земельным участкам и в некоторых случаях, к его частям. Например, ст. 12 Закона РФ "О плате за землю" предусмотрено, что с юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взимается земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование). Указанный перечень земельных правоотношений является исчерпывающим.

Следует исходить из того, что земельный участок становится объектом недвижимости в том лишь случае, если его границы описаны и удостоверены в установленном законном порядке. Это означает, что на некой территории (земле) должны в обязательном порядке проведены землеустроительные работы по образованию (формированию) земельного участка (если он не был сформирован ранее или его конфигурация изменилась). Описание границ земельного участка, которую на договорной основе выполняют землеустроители (физические, юридические лица) в соответствии с требованиями ЗК РФ, ФЗ "О землеустройстве", Градостроительного кодекса РФ и иных актов. Описание границ земельного участка еще не приводит к его возникновению как объекта недвижимости, так как из смысла законодательства описание границ подлежит утверждению в установленном законодательстве порядке и постановке на кадастровый учет. Так, п. 4 ст. 34 ЗК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании соответствующего заявления гражданина либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его. В ст. 16 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в частности предусмотрено: в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Кадастровый учет земельных участков отнесен к компетенции Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов согласно постановлению Правительства РФ от 19.08.2004 № 418. Постановка на учет в настоящее время иными лицами не является законной (некоторые органы государственной власти и местного самоуправления пытаются вести собственные земельные реестры (кадастры), но данные из них скорее носят информационный характер, а не доказательственный. Итак, земельный участок - являясь объектом недвижимости, у которого имеются свои индивидуальные параметры: площадь, определяется конфигурация границ, место их прохождения и др.; земельному участку присваивается индивидуальный - кадастровый номер. Это подтверждается, в частности, положениями ст. 1 ФЗ "О государственном земельном кадастре", предусматривающего, что государственный кадастровый учет земельных участков - описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.

При наличии этих параметров земельный участок становится объектом недвижимости, однако еще не становится объектом налогообложения или уплаты арендной платы. Для истребования платы за землю недостаточно факта формирования земельного участка. Земельный участок из земель государственной или муниципальной собственности должен быть предоставлен физическому или юридическому лицу решением органа исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления согласно ст. 29 ЗК РФ и в порядке п. 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", а также с учетом требований постановления Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" с учетом ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю". Если земельный участок не предоставлен физическому или юридическому лицу, то использование в зависимости от условий занятия лицом используемой территории (земли) должно или может быть легализовано государством и после формирования земельного участка. Так возможность легализации использования земельного участка допускается ст. 222 Гражданского кодекса РФ в случае самовольной постройки здания, строения, сооружения и в силу принятия решения органом власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка, если такого не последует, то самовольная постройка подлежит сносу в порядке ст. 76 ЗК РФ, а занятие и использование земельного участка будет квалифицироваться по ст. 7.1 КоАП РФ.

Легальное использование земли (территории) без необходимости оформления земельных прав, но с возможностью их оформления возможна в случаях титульного использования помещения в здании (ст. 36 ЗК РФ, ст. 652 ГК РФ). Некоторые же субъекты Российской Федерации в своих законах в нарушение федерального законодательства и своей компетенции установили вместо права лица, его обязанность оформить права (в основном аренды) на землю. В этом случае в силу ст. 76 Конституции РФ такие требования являются неправомерными и не подлежат применению. Необходимость соблюдения этих положений вызвана как раз тем обстоятельством, что под видом реализации принципа платности использования земли на основании неправомерных законов субъектов РФ, входящих в противоречие с федеральными законами, налоговые и иные органы обязывают производить плату за землю. В том числе в случаях, когда, например, научные, образовательные и иные учреждения передавали помещения в соответствии с законом третьим лицам и будучи освобожденными от уплаты земельного налога, понуждались к уплате пропорционально площади земельного участка общего объема площадей помещений, в то время как сами земельные участки не были и не могли быть объектами сделок, так как помещения являются самостоятельными объектами гражданского регулирования, а не земельного. В этом случае, передача земельного участка опровергалась не только отсутствием доказательств передачи земельного участка, но и его части (частей), но и характером вменяемого использования, в случаях, когда работники третьих лиц входили, выходили на территорию (конечно, в этом случае возможно установление сервитута, но плата за сервитут не относится к плате за землю); в этом случае вызывает сомнение в обоснованности и правомерности исчисления налога к площади всего земельного участка.

Кроме указанного правомерного использования возможны и случаи. Самый простой, это повседневное движение людей по дорогам и другим территориям земель различных категорий. Правда, в некоторых законодательных собраниях субъектов уже были попытки взыскания денежных средств за землепользование, косвенная реализация нашла свое отражение за выгул домашних животных, проезд, стоянку автотранспорта, но не в виде земельного налога.

Законодатель в ст. 5 ЗК РФ указал участников земельных правоотношений, а не стороны земельных отношений. Безусловно, круг участников шире, чем сторон в правоотношениях. Вместе с тем, участники: юридические и физические лица наделены правами воздействия на потенциальных и самих субъектов земельных правоотношений.

Например,

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Эти участники земельных отношений не рассматриваются в этих случаях в качестве земельных плательщиков.

Ранее ст. 47 ЗК РСФСР предусматривалось, что землевладение, бессрочное (постоянное) и временное пользование земельными участками и их аренда являются платными. За земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог. Ст. 1 Закона РФ "О плате за землю" предусматривает, что собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Ст. 388 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что налогоплательщиками налога (далее в настоящей главе - налогоплательщики) признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

При этом из ст. 5 ЗК РФ следует:

• собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;
• землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
• землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
• арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
• обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Таким образом, не все лица являются плательщиками, но лица, которым земельный участок принадлежит на соответствующем праве. Отсутствие права на земельный участок у лица исключает его из числа лиц отнесенных законодательством к плательщику земельного налога или арендной платы. Именно, отнесенных законодательством, а не причисленных к таковым различными органами по их усмотрению.

Безусловно, отождествлять земельный участок с землями не следует, в том числе, когда речь ведется о категориях. Понятия земельный участок не равно понятию земля, ни по площади и иным характеристикам. Например, попытка оформить земли одной категории как земельный участок может вызвать повышение тарифов на услуги отраслевых предприятий из-за необходимости уплаты земельных платежей. Так, остаются открытыми вопросы оформления земель энергетики под линейными объектами, под проводами ЛЭП. В этом случае, совсем не обязательно оформление этих земельных участков, достаточно отнесения их к категории земель энергетики с установлением защитных, охранных и иных зон под этими проводами и около них.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснил в частности (п. 13), что согласно пункту 1 статьи 35 ЗК РФ, пункту 3 статьи 552 ГК РФ при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право на использование части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Далее читаем, что если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (пункт 2 статьи 268, пункт 1 статьи 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ.

Положения данного разъяснения содержат внутренние противоречия и непоследовательны. Так, в тексте Постановления указывается на возникновение права использования части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Это соответствует законодательству, которое для этих случаев предусматривает термин "использование", а не "пользование" как одно из правомочий собственника. Если, например, вместо права постоянного (бессрочного) пользования в примере Пленума ВАС РФ рассмотреть вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения при продаже здания, строения, сооружения к юридическому лицу от гражданина, то в этом случае становится очевидным, что Пленум ВАС РФ говоря о "приобретении права использования" в последующем не утверждает о том, что это право постоянного (бессрочного) пользования перешло, а указывает лишь на субъект, который подразумевается, а именно, приобретатель здания, строения, сооружения. Иначе, следует согласиться, что при продаже здания, строения, сооружения гражданином юридическое лицо становится землевладельцем - обладателем земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, праве присущем согласно действующему законодательству физическим лицам. Следовательно, Пленум ВАС РФ о переходе права использования, а не переходе пользования, вида права. Следует также исходить из того, что в постановлении Пленума ВАС РФ также указывается на возможность требования оформления соответствующих прав на земельный участок, а именно: в силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.

В свою очередь, это не означает обязанности требования оформления и обязанности оформления органами власти всего земельного участка, так как это связано может быть с последующим расходованием значительных средств за использование всего земельного участка. Например, для больших участков в десятки и сотни гектаров при отчуждении зданий, строений, сооружений, находящихся на малой части участка.

Следует также исходить из того, что Пленум указывает на наличие у землепользователя права постоянного (бессрочного) пользования, так как на практике, не все собственники зданий, строений, сооружений имеют земельный участок на данном либо ином праве (права на земельные участки могли быть просто не оформлены, например, продавцом, а также в случае изменений конфигураций земельного участка, площади участка).

В соотношении со ст. 5, 6, 40-43 ЗК РФ следует, что обязанность уплачивать земельный налог возникает у собственника, землепользователя, землевладельца, то есть лица, наделенного земельным участком, границы которого описаны и удостоверены в установленном законном порядке, и имеющим правовой титул на земельный участок. Новый собственник здания, строения, сооружения приобретает лишь право использовать часть земельного участка или территорию необходимую для функционального использования здания, строения, сооружения: параметры такой части или территории не всегда ясны и подлежат уточнению после проведения землеустроительных работ специализированными организациями. При этом, титул надлежит получить, так как земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования согласно ст. 20 ЗК РФ может предоставлен лишь определенной категории лиц. При переходе же права аренды новый договор аренды не заключается, в этом случае в договор в силу ст. 35 ЗК РФ вступает приобретатель здания, строения, сооружения.

Для уплаты земельного налога согласно требованиям законодательства необходим правоудостоверяющий документ на земельный участок. Так, согласно ст. 15 Закона РФ "О плате за землю" основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельным участком. К таким документам относятся документы, указанные в ст. 26 ЗК РФ и п. 9 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

• Кроме указанного, не признаются в силу ст. 389 Налогового кодекса РФ объектом налогообложения:
• земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, в пределах лесного фонда;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Не все фактические участники земельных отношений являются юридическим сторонами установленных правоотношений по поводу конкретного земельного участка, а, следовательно, не все лица, но только те, которым органами государственной власти и органами местного самоуправления в установленном законодательством порядке предоставлены на основании распорядительных актов или приобретенным по иным основаниям (в силу сделок и др.) сформированные земельные участки, границы, которых описаны и удостоверены согласно законодательству, в отношении этих участков у физических или юридических лиц возникли права на земельные участки, с которыми (правами) законодательство связывает уплату земельного налога или арендной платы, при этом, эти права должны быть зарегистрированы в соответствии с требованиями законодательства на момент их регистрации и выданы документы, установленного образца. При отсутствии указанных условий требования об исполнении обязанностей по уплате земельного налога и арендной платы не соответствуют положениям законодательству и приводят к противоправному истолкованию принципа платности использования земли.